關於部落格
女鞋
  • 117

    累積人氣

  • 0

    今日人氣

    0

    訂閱人氣

公共安全危機多發亟待法治化治理

  近期,社會公共安全危機頻發,深深刺痛國人。7月28日,新疆莎車縣發生嚴重暴力恐怖案件;7月31日夜,臺灣高雄發生氣爆事件;8月2日,江蘇昆山中榮金屬製品有限公司發生爆炸;8月3日,雲南昭通魯甸縣發生6.5級地震。上述突發事件雖然性質不同,但都對人民生命財產造成巨大損失,給公共安全秩序帶來巨大衝擊。面對日益增多的社會風險和安全危機,如何從行政應急性管理轉向風險法治化治理,將公共安全危機管理納入法治化軌道,成為國家治理現代化的一項重大課題。   西安政治學院副教授傅達林   風險社會呼喚未雨綢繆   公共安全危機具有發生的突然性、後果的不確定性、威脅的嚴重性和處置的緊迫性等特點,對法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求德國社會學家烏爾里希·貝克最早提出的“風險社會”概念,對正處在深度轉型時期的中國而言,早已演變為社會現實。從地震、雪災、颱風、疫情,到礦難、污染、暴恐,再到屢禁不止的食品安全問題,這些年不斷發生在我們身邊的突發事件,提示我們已經進入公共安全危機多發時代。   從時間上判斷,2003年的“非典”疫情,可謂正式邁入“風險社會”的分水嶺。據2005年首屆城市應急聯動系統建設高層論壇的數據顯示,每年因自然災害、事故災害和社會安全事件等突發公共事件造成的人員傷亡數以萬計,經濟損失高達6500億元,占我國GDP的6%。   以礦難事故為例。2004年陝西陳家山礦難造成166人遇難,2005年遼寧孫家灣礦難214人遇難,2007年山東華源礦難181人遇難,2008年山西襄汾尾礦庫潰壩事故277人遇難……鮮活的生命隕落,讓旁觀者一次次從悲憤中醒來又回到哀傷中去。   與這種看得見的傷亡相比,生活中還有更多看不見的風險。所謂“民以食為天”,然而這些年頻發的食品安全事故,讓我們從傷害健康的飲食中,認識了蘇丹紅、地溝油、瘦肉精、三聚氰胺、反式脂肪酸、塑化劑等化學“毒物”。而諸如2005年松花江污染事件、2010年大連新港陸地輸油管線爆炸事件、2012年廣西龍江河鎘污染事件等,更折射出我們生活的環境存在諸多隱患和危機。因為環境污染而引發的次生危機,如廈門PX事件、什邡事件、啟東事件等,又傷害著政府和百姓的關係。   古人講:存而不忘亡,安而不忘危,治而不忘亂。公共安全危機具有發生的突然性、後果的不確定性、威脅的嚴重性和處置的緊迫性等特點,對法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求,在權力行使的優先性、緊急處置的行政性、私權救濟的有限性等方面,都與常態法治大不相同,需要未雨綢繆,提前做好制度準備。公共安全危機管理需要動用大量社會資源,涉及社會組織和民眾的生產、生活秩序和合法權利,行政緊急權力是否合法運用,公共應急中的公權與私權如何平衡,都需要納入規範化軌道以防止顧此失彼。因此,進入風險社會,公共危機管理法治化乃是必由之路。   應急路上法制在增長   從這些年的應急法制實施狀況看,現有法規制度和預案也存在一些問題。在立法內容上,還缺乏相應的程序性規範向災難學習,從危機中尋找出路,這是中國人公共治理的一條經驗。2003年非典疫情暴發後,中國公共應急法制建設快速提上日程,併在一次次危機應對中不斷提升政府應急管理機制的法治化水平。   現代國家,早已放棄緊急狀態無法治的偏見,為隨時應對突發危機對國家生活與社會秩序造成的巨大衝擊,圍繞行政緊急權力和社會動員構建緊急狀態法治,以有效控制和消除危機,恢復正常的法律秩序。這種緊急狀態法治,是以行政應急法律制度為基礎的。抗擊非典直接催生了《突發公共衛生事件應急條例》的出台,《戒嚴法》《防洪法》《防震減災法》《傳染病防治法》等,也對一些領域的突發危機處理作了相應規定。只是,這些規範的行業特點突出,缺乏對公共安全危機的普遍性指導。為此,2007年施行的《突發事件應對法》,全面構建了我國公共應急管理的制度框架。各部門、各地方制定有關應急管理的法規和規章多達200多部,比如《破壞性地震應急條例》《地質災害防治條例》《生產安全事故報告和調查處理條例》《煤礦安全監察條例》等,初步構建起一個行政應急法規體系。   在立法提速的同時,政府的應急機制也在不斷完善。2005年,國務院原則通過《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案,大體形成了“橫向到邊、縱向到底”的覆蓋各類突發事件的應急預案體系。以預案的制定為核心,各地行政系統的應急機制也得到快速完善,在風險評估、監測預警、信息發佈、應急處置、災後重建等各個環節,健全相應的指導性機制。   從這些年的應急法制實施狀況看,現有法規制度和預案也存在一些問題。在立法內容上,還缺乏相應的程序性規範,包括行政應急的正當程序構建、公眾參與危機管理的程序安排、行政指導等柔性執法方式的應用等,以及危機管理的權力監督與權利救濟,都有待進一步細化為強制性的制度規範。在立法技術上,應急立法的系統性、周嚴性還不強,規範之間缺乏協調性,易出現部門衝突和應急斷檔,應急管理的輕重緩急處置原則在地方立法中並沒有得到充分體現。在執法上,雖然各地都出台了落實法律法規的應急預案,但由於預案本身並不具有法的強制力,對政府部門的約束力不夠,執行時難免打折扣。以危機處理的信息公開為例,雖然2003年非典過後,信息公開與透明已成為共識,但在隨後的地方性突發危機事件中,依然有地方政府部門封鎖信息。   危機管理邁向法治化   完全貫徹立法要求的應急預案得到嚴格執行,危機管理法治化便有了最接地氣的執行保障對待風險和危機的正確態度,不是被動地迴避與躲閃,而是主動接納它、適應它、控制它。實踐中,仍有一些政府部門認為,危機管理就是單純地應對突發事件,這種被動應急的狹隘思維,使得危機管理多局限於以行政手段“滅火”了事,而缺乏從風險管理的角度做到未雨綢繆。國家治理現代化的重要標誌就是法治化,它需要在應對風險上從行政化管理轉向法治化治理,將公共安全危機管理納入法治化軌道。   一是註重系統優化,加強緊急法治與常態法治的有效銜接。危機管理是一個從常態法治轉為緊急法治、再恢復到常態法治的過程,其法治化程度不能局限於行政應急這個環節,而需拓展到與常態法治的銜接。事實證明,很多危機都緣於常態法治的疲軟。例如昆山爆炸因粉塵引發,而國家早就制定了《粉塵防爆安全規程》,近三年國務院每年都發出通知開展專項治理和督查,但中榮仍成為監管“盲區”,三級安監形同虛設。查閱以往的礦難事故,也多是平時執法監管不力、檢查不到位造成的。可見,危機管理法治化須從夯實常態法治開始,立足於危機的潛伏、爆發、控制、化解、修複、常態化等全程進行謀劃。例如從汶川地震、玉樹地震到魯甸地震,重災區無一例外處於農村,最大傷亡源自建築倒塌。這意味著災後重建如果缺乏嚴格的法治化監管,“豆腐渣”工程很可能再現,為下一次災難的重演埋下伏筆。   二是著眼多元治理,完善公共安全危機管理行業法治系統。公共安全危機涉及自然災害、生產事故、公共衛生事件、社會安全事件等,不同領域需要不同的專業機構和應對系統,進而形成不同的公共安全法治系統。《突發事件應對法》為危機管理提供了一般性的原則規範,針對不同的危機形態,還需要根據各自特點分而治之,整合不同部門的力量資源,實現公共安全危機的多元化治理。尤其是在地震等綜合性災難中,涉及複雜的行政力量配備,包括社會力量的參與,以及軍地之間的協調,只有通過法治化手段整合資源,將不同部門的職責明晰化,形成統一、高效、權威的聯合協作體制機制,才能保障危機管理有條不紊。   三是立足微觀環節,強化危機管理的法治執行力。危機管理法治是一個宏大的系統工程,涉及到組織體制、權力責任、信息公開、應急措施、救助補償、社會參與等諸多要素和環節,法治的執行力就體現在這些具體環節中。由於法律法規的可操作性不強,可進一步加強應急預案的建設,將危機管理立法的各個環節要求融入其中,使之具備更高的實用性和更嚴的約束力。例如問責法治化,就需要將不同法律法規的原則性規定,體現到具體的預案執行中。臺灣連環氣爆發生後,“法務部”立即指派超過100名檢察官參與調查。再比如社會救助法治化,也應在預案中提前設計。汶川地震中就發生過志願者擁堵救災道路現象,此次魯甸地震依然發生此類現象,說明在救災機制中,仍缺乏對社會救助的法治化引導與規範。在一定程度上,完全貫徹立法要求的應急預案得到嚴格執行,危機管理法治化便有了最接地氣的執行保障。  (原標題:公共安全危機多發亟待法治化治理)  
相簿設定
標籤設定
相簿狀態